En los últimos años se ha agudizado la contradicción que subyace en torno al uso y la tenencia de la tierra por parte de los campesinos en zonas que tienen un régimen ambiental especial. Aunque las zonas de reserva forestal (ZRF) de ley 2 de 1959 no constituyen en estricto sentido áreas protegidas, la limitación a la posibilidad de adjudicación de baldíos en estas zonas ha imposibilitado al Estado construir de la mano de las comunidades un esquema de gobernanza para proteger los bosques y regular la ocupación que estas llevan haciendo por décadas, algunas incluso antes de la promulgación de la misma ley. Simultáneamente, persiste la deforestación, la acumulación de tierras por parte de terratenientes en la sombra, y la precarización de la población campesina en las ZRF.

Desde el Instituto de Estudios Interculturales (IEI) de la Universidad Javeriana de Cali, hemos aunado esfuerzos con los equipos de los congresistas Iván Cepeda y Pablo Catatumbo entorno a una reflexión sobre la situación de los campesinos y campesinas que habitan al interior de ZRF de ley 2.  Conscientes de que es mejor debatir sobre propuestas concretas, esta reflexión se tradujo en un proyecto de ley que fue radicado esta semana en la Comisión Quinta de Cámara —encargada de legislar sobre asuntos relacionados con las tierras y el medio ambiente—, y que esperamos compartir y discutir con las autoridades ambientales y agrarias, con la academia, y primordialmente con los campesinos organizados y no organizados que habitan en las ZRF.

El proyecto de ley tiene como propósito estabilizar la frontera agropecuaria en las ZRF de ley 2, por vía de un mecanismo de titulación sin sustracción, es decir, habilitar la titulación para campesinos y campesinas sujetos de reforma agraria, pero condicionando el título a unos usos específicos que deberán propender por el cuidado y mantenimiento de las ZRF. A continuación, se resumen algunos de los principales elementos del proyecto.

En el sentido más básico, lo que se busca es habilitar la adjudicación de baldíos para campesinos y campesinas al interior de áreas de reserva forestal de ley 2 de 1959 sin necesidad de adelantar la sustracción de la reserva (como sucede hoy en día), lo que significa que la figura de la ZRF no pierde ni su fuerza ni su vigencia. Esto es muy importante, porque no se trata de un juego suma-cero, el bosque o los campesinos, sino que los campesinos y campesinas contribuyen al mantenimiento y cuidado de estas reservas forestales mediante prácticas sostenibles, entre las que se incluye la economía forestal, pero no se limita únicamente a esta.

Para hacerlo, se plantea la siguiente fórmula: Primero, una excepción transitoria al artículo 209 del Decreto 2811 de 1974 —que prohíbe actualmente la adjudicación en ZRF—, abriendo un compás temporal para implementar el plan de adjudicación. En segundo lugar, se introduce una figura de títulos con unas restricciones ambientales, esto es, unas obligaciones que el adjudicatario debe cumplir, y que constituyen unas limitaciones al uso del predio. Estas obligaciones quedaran consignadas en el Folio de Matrícula Inmobiliaria del predio, y, por lo tanto, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), tendría la facultad de revocar el título si el beneficiario no cumple con lo allí dispuesto.

Ahora bien, una política de adjudicación de este tipo no se puede llevar a cabo de manera arbitraria o aleatoria. La adjudicación se implementará a través de unos procesos de zonificación ambiental participativa, los cuales permitirán delimitar las áreas que son susceptibles de adjudicación (y aquellas que no), y establecer los lineamientos para el desarrollo de proyectos productivos sostenibles en estas áreas. El resultado de estos procesos de zonificación ambiental participativa serán unos Planes de Zonificación Ambiental y de Ordenamiento Forestal, los cuales serán formulados conjuntamente entre el Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Agricultura. Esto no es algo distinto a lo que ya viene adelantando el Ministerio de Ambiente en cuatro municipios del Caquetá y tres del Guaviare. Se busca extender este ejercicio al resto de ZRF donde hay núcleos con presencia campesina.

El Estado ha intentado diferentes fórmulas para regularizar el uso y la tenencia de la tierra en ZRF, algunas con mayor o menor receptividad social: los contratos de derecho de uso, los actos administrativos de regularización de la ocupación y aprovechamiento sostenible, y ahora más recientemente las concesiones forestales campesinas. La titulación sin sustracción no pretende reñir con ninguna de estas iniciativas, por el contrario, intenta ser un complemento dentro de una estrategia de regularización más amplia. Sería absurdo pretender alcanzar una empresa de tal magnitud con una única fórmula, de lo que se trata es de tener varias herramientas para intervenir la heterogeneidad que revisten las ZRF. Por eso es tan importante realizar la zonificación ambiental participativa en los términos en que se proyectó en el Punto 1 del Acuerdo de Paz, porque va a delimitar en qué áreas aplicar cual herramienta. Es probable que en algunas zonas tenga más sentido implementar concesiones forestales y en otras la titulación sin sustracción. 

Una de las mayores preocupaciones que puede suscitar la titulación de baldíos al interior de ZRF es generar un mercado de tierras que conduzca a nuevos procesos de concentración de tierras y desplazamiento del campesinado. Lo primero es mencionar que este mercado de tierras ya existe, y opera de manera informal. El objetivo del proyecto de ley es justamente regularizarlo en favor de los sujetos de reforma agraria, de ahí que se introduzca la figura de la Unidad Campesina Agroforestal (UCA) que sirva de medida básica para la adjudicación y prevenga la acumulación. Aquí pueden ser muy potentes las figuras de ordenamiento territorial campesinas, tanto las Zonas de Reserva Campesina como los recientemente creados Territorios Campesinos Agroalimentarios, a través de las cuales se pueden adjudicar los baldíos y a la vez controlar su acumulación.  

Lo segundo es que, dado que las ZRF tienen unos propósitos ambientales que no se pueden equiparar con zonas de la Frontera Agrícola, hay un interés legítimo por desestimular la conformación de un mercado de tierras en su interior. Al respecto, el proyecto prevé una limitación a la transferencia del predio de 15 años, y solo una vez superado este lapso de tiempo, si su titular desea vender su predio, será la Agencia Nacional de Tierras quien tenga un derecho preferente para su adquisición.

Finalmente, es preciso resaltar que la estrategia de la titulación sin sustracción reside en el acoplamiento de diferentes instituciones del Estado que deben engranarse de manera escalonada durante el proceso. Los Ministerios de Ambiente y Agricultura deben adelantar los procesos de zonificación ambiental participativa; el DANE participa de estos procesos para caracterizar a la población campesina que hoy habita en estas zonas (y sobre la que no hay datos o son mínimos); la Agencia Nacional de Tierras adjudica los predios siguiendo lo dispuesto en los Planes formulados por el MADS-MADR; la Agencia de Desarrollo Rural y la UPRA apoyaran la definición de las líneas y circuitos productivos bajo la premisa de la conservación ambiental y las economías campesinas;  la autoridad ambiental y la Agencia Nacional de tierras se coordinaran para hacer el seguimiento y verificación del cumplimiento por parte de los campesinos de las obligaciones contenidas en los títulos.

Esta concatenación de las acciones del Estado no son otra cosa que la construcción de un proyecto de Estado en las ZRF, un proyecto que hasta ahora ha sido inexistente. La titulación de predios en ZRF con unas restricciones ambientales, representa la punta de lanza para que el conjunto del Estado a través de sus instituciones construya nuevas relaciones en las reservas forestales. Detrás de los títulos vendrán los bienes y servicios, los planes, los sistemas de seguimiento y monitoreo, los esquemas de gobernanza.

En lo fundamental, hay dos sistemas contrapuestos. Si se quiere, dos visiones de Estado diferentes. Por un lado, un sistema cerrado, que entiende la protección de los bosques del país desde la barrera —física y jurídica— con la población campesina. Este es un modelo basado en la exclusión. De otra parte, se propone un sistema abierto, que reconoce las dinámicas de poblamiento por parte de los campesinos, y a partir de allí construye otro tipo de relaciones con la naturaleza.

Esta es una propuesta que se sintoniza con los nuevos tiempos, en los que el campesinado ha asumido un rol distinto al que tradicionalmente se le había asignado frente al cuidado del ambiente y el desarrollo sostenible. Por eso los campesinos han sido muy enérgicos en tener una voz propia en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Biodiversidad —COP16— que tendrá lugar en Cali el próximo mes de octubre. Hoy por primera vez el Estado colombiano le reconoce al campesinado, entre otras dimensiones, una dimensión ambiental, en virtud del acto legislativo 01 de 2023. Este reconocimiento no puede quedarse solo en el plano declarativo y simbólico. Quienes participamos de la construcción de esta propuesta, creemos que el proyecto de ley de titulación sin sustracción en ZRF de ley 2, permite allanar el camino en esa dirección.