Vuelve y juega la Ley de Baldíos

Por: Luis Enrique Ruiz González y María Mónica Parada Hernández

Grupo de Jurisprudencia adscrito al Observatorio

 

Al parecer, los malos proyectos de ley en materia de baldíos no dependen de que esté un Lizarralde o un Iragorri en el Ministerio de Agricultura. Vaya y venga el titular de esa cartera, ya suman tres los intentos del Gobierno de Juan Manuel Santos por levantar las restricciones a la acumulación de baldíos.

 

El intento anterior fue el proyecto de ley radicado en noviembre del año pasado por el entonces ministro Rubén Darío Lizarralde. En su momento, el Observatorio realizó un análisis del proyecto de ley por considerar que era una muestra de la orientación del gobierno nacional en temas de promoción del acceso a la propiedad rural. Este nuevo proyecto reproduce mucho del contenido del anterior, que fue rápidamente retirado de la discusión en el Congreso por el propio gobierno. Esto refleja que las intensiones del Gobierno no han cambiado: está empeñado en imponer los modelos de alianzas productivas como fórmula de producción y mercado de bienes agropecuarios. Asimismo, se reafirma la necesidad de buscar diseños institucionales que permitan la disposición de baldíos para proyectos industriales, con poca o nula participación de los diversos actores rurales (Ver Cuadro comparativo).

 

En primer lugar, el proyecto reproduce casi que en forma idéntica las llamadas Zonas de Interés de Desarrollo Económico y Social (ZIDES) que preveía el proyecto de noviembre de 2013; aunque se renombraron como Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (ZIDRE). En estas zonas se privilegian los modelos de alianzas productivas en los que los beneficiarios aportan su mano de obra, y el “gestor” tiene obligaciones de proveer asistencia técnica, garantizar la compra de toda la producción a precios de mercado, entre otras. Sin embargo, estas alianzas son cuestionables pues se convierten en mecanismos, no solo de concentración de la propiedad, sino de la riqueza y de los recursos públicos. Si uno habla con productores de zonas en donde operan los modelos de alianzas productivas, por ejemplo el cultivo de palma africana en el Catatumbo, observa como opinión recurrente la idea de que las condiciones en que opera el modelo son muy desfavorables a los pequeños productores y, en cambio, los grandes empresarios gestores son los que reciben los subsidios estatales, créditos flexibles, entre otros beneficios.[1]

 

En este punto debe aclararse que la forma que concibe el proyecto de ley admite tanto la concentración de propiedad con antecedente de baldío, como la disposición y destinación material de los predios baldíos actuales. A esto se refiere el levantamiento e interpretación de las restricciones a la acumulación de UAF. Aunque en este proyecto se abandona el propósito de que las restricciones de acumular UAF solo operen para adjudicaciones realizadas luego de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, de nuevo se consagra la posibilidad de que estas restricciones no se apliquen para los gestores de las alianzas productivas y que estos puedan recibir en aporte predios que anteriormente fueron adjudicados a campesinos.

 

A su vez los terrenos baldíos se convertirán en un bien escaso con la posibilidad de que los gestores de los proyectos productivos puedan solicitar “en concesión” esos terrenos. El hecho de que el proyecto de ley consagre como salvedad el que dichas concesiones no impliquen  la transferencia del derecho de dominio, los baldíos que sean destinados para estos fines ya no estarán disponibles para ser titulados a los campesinos. Además, el proyecto expresamente indica que los contratos de concesión se realizarán entre el gestor y el INCODER, únicamente, dejando a un lado las asociaciones de campesinos y productores que son la tercera punta del triángulo en las alianzas productivas (Estado, empresarios, campesinos).

 

Partir del supuesto de incapacidad de las asociaciones de productores campesinos de administrar los recursos y los proyectos que se dan en sus tierras, es un obstáculo para cumplir cabalmente con los mandatos constitucionales de promover el acceso a la tierra de la población campesina y rompe con los compromisos adquiridos por el Gobierno[2] de incluir diversos actores dentro de los procesos de formulación, diseño, ejecución y evaluación de los proyectos de desarrollo rural. La idea de “campo sin campesinos”, implícita en proyectos como este, es cuestionable en la medida en que se convierte en factor adicional para el desplazamiento de la población campesina a las ciudades, y en un incentivo perverso para el despojo del uso y la tenencia de la tierra por parte de empresarios.

 

En segundo lugar, dado que estas ZIDRE no pueden constituirse donde ya existan Zonas de Reserva Campesina (ZRC), Resguardos Indígenas o territorios colectivos, se prevé el surgimiento de conflictos políticos, económicos y sociales entorno al uso y destinación de la tierra en ciertas zonas. Las ZIDRE se convertirían inmediatamente en un motivo para detener u obstaculizar los procesos de constitución, ampliación y/o delimitación de las ZRC, resguardos indígenas o territorios colectivos. Por ejemplo, cabe preguntarse lo que ocurriría en la región del Catatumbo donde ya existe todo un aparato político y económico que convierte el territorio en una zona agroindustrial, destinada al cultivo de palma de aceite y que opera a través de alianzas productivas. Esta es sin duda es una región que está llamada a convertirse en una ZIDRE. Pero, al mismo tiempo, se está desarrollando el proceso de  constitución de ZRC, que lleva más de tres años, y que, incluso, ya fue proclamada como tal por las comunidades que la habitan en el reciente encuentro de ZRC [3].

 

Ante la renuencia del Gobierno y otros actores políticos de preguntarse por los efectos de las ZRC, parece que se ha renunciado a considerar esta figura como una posibilidad para las comunidades que habitan en zonas rurales y como una forma de aportar al desarrollo económico y social del país. Este proyecto, si bien indica que las ZIDRE no se podrán constituir donde dichas zonas existan, se convierte en un obstáculo para los procesos que ya cursan ante el Ministerio de Agricultura y el INCODER.

 

De este modo, la advertencia hecha por el Observatorio en noviembre de 2013 mantiene su vigencia: “de convertirse en ley este proyecto, disminuye la tierra disponible para la adjudicación a pequeños productores agrícolas y campesinos, y aumentan los obstáculos para garantizar el acceso a la propiedad y activos rurales que impone la Constitución” (Ver Segundo Informe del Observatorio).

 

En tercer lugar, debe insistirse en la falta de coherencia del Gobierno nacional en su política de desarrollo rural y a la luz de los diálogos de La Habana. En lo acordado en La Habana se expone que “se reconoce el papel fundamental de la economía campesina, familiar y comunitaria”, mientras que el proyecto promueve una idea totalmente distinta en la que el empresariado desempeña el papel fundamental y es el foco de concentración de beneficios que resultan de las ZIDRE. De hecho, la exposición de motivos del proyecto de ley gradúa a los empresarios agrícolas, pecuarios, agroindustriales y forestales de “agentes de transformación productiva de los campesinos”, siendo casi que un llamado a la “descampesinización” del campo.

 

Por último, el proyecto se refiere a la posibilidad de incluir dentro de las ZIDRE  las tierras que hayan sido objeto de restitución de tierras. Teniendo en cuenta que muchas de estas tierras fueron despojadas y abandonadas obedeciendo a los intereses económicos de la agroindustria y de la industria de minerales e hidrocarburos, podemos ver que, “como jauría” muchas empresas entrarían a disputarse estas tierras, y sería cuestión de 2 años[4] para que volvamos a la dinámica de concentración de tierras que dio origen al problema. Las sentencias de restitución quedarían en el reconocimiento simbólico del hecho victimizante, para entrar a obviar el derecho de las víctimas a usar, gozar y habitar las tierras que les fueron devueltas, y de obligarlas a insertarse en una dinámica que restringe la libertad de disponer de la misma.

 

Desde la perspectiva de este proyecto de ley, no es el Estado, ni mucho menos los campesinos, quienes asumen la ejecución de la política rural. Es el empresariado el llamado por este proyecto de ley a convertirse en un intermediario entre los beneficios del desarrollo rural y la población campesina; está llamado a regular la destinación y ejecución de los recursos públicos, sin contar con la participación de la triada, en su conjunto, en dichos procesos. ¿Es esta la mejor manera de garantizar el acceso a la propiedad rural y a bienes públicos para los campesinos? ¿Es esta la manera en la que el Gobierno nacional asume los compromisos parciales que plantean en La Habana?

 

Frente a lo que consideramos como inconveniente de este proyecto de ley,  se proponen las siguientes recomendaciones:

1. Es necesario avanzar en estudios y análisis sobre las Zonas de Reserva Campesina y otros mecanismos con los que cuenta el Estado para promover y proteger la economía campesina.

2. Si diagnósticos como el del Informe de la Misión para la Transformación del Campo liderada por José Antonio Ocampo(2014, p. 3) tienen entre sus ejes centrales el apoyo preferencial a los pequeños agricultores y la población más vulnerable, el proyecto de ley va en completa contravía de este propósito, en el que el actor preponderante es el gran empresario del campo y es necesario, entonces, optar por políticas públicas con dicho énfasis en el pequeño campesino.

3. Coincide el informe de la Misión para la Transformación del Campo con algunos académicos como Albert Berry en la importancia que tiene la provisión de ciertos bienes públicos, específicamente la innovación, ciencia y tecnología, la asistencia técnica, entre otros. Pero bien lo señala Berry (2012, pp. 37 – 39) en que resulta más adecuado un papel más decisivo del Estado en la provisión de esos bienes públicos frente a relegar esta tarea a los privados, a la que Berry considera como “una pobre segunda opción”. Es precisamente esta segunda opción la que se encuentra representada en el actual proyecto de ley y que debería revaluarse.

4. Hay que pensar en formas de incluir a los actores que habitan el campo (indígenas, campesinos, afrodescendientes y otros) en el diseño y ejecución de las políticas de desarrollo rural y los recursos que de ellas se desprenden.

 

A propósito del tema, el Observatorio está organizando un Seminario Internacional titulado TIERRA Y GUERRA. El evento será el día 7 de noviembre de 7:00 am a 6:00 pm y se llevará a cabo el el Aula Mutis de la Universidad del Rosario.  El objetivo del Seminario es abrir un espacio de diálogo sobre la relación entre la desigualdad rural y la guerra​,​ combinando tanto los análisis de la experiencia colombiana, como las perspectivas comparativas. Para asistir, es necesario registrarse en la página web del evento www.tierrayguerra.observatoriodetierras.org.

 

 

Referencias

• Berry, A. (2012). La economía de la reforma agraria y las pequeñas granjasen los países en desarrollo: consecuencias paralas situaciones posconflicto. En M. Bergsmo, C. Rodríguez, P. Kalmanovitz y M. Saffon (eds), Justicia distributiva en sociedades en transición (pp. 25-71).

• Ocampo, J. A. (2014). Saldar la deuda histórica con el campo. Marco conceptual de la Misión para la Transformación del Campo.

• Congreso de la República. Ley 160 de 1994

• Proyecto de Ley “Por medio del cual se crean nuevas modalidades de acceso a la propiedad de la tierra y se modifica el régimen de baldíos.”

• Proyecto de Ley N° 133 de 2014 (Cámara) por el cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico, y se adiciona el artículo 52 y de interpreta el artículo 72 de la Ley 160 de 1994

[1]Entrevista realizada a palmicultor. Tibú, 18 de septiembre de 2014.

[2] Ver Pacto Agrario. http://pactoagrario.minagricultura.gov.co/Paginas/inicio.aspx

[3] En el IV Encuentro de Zonas de Reserva Campesina realizado en el Municipio de Tibú entre el 19 y el 21 de septiembre de 2014, dio como resultado la proclamación de hecho de la Zona de Reserva Campesina del Catatumbo.

[4] Tiempo que determina la ley 1448 para que las víctimas objeto de restitución puedan enajenar los predios.