Desde abajo y con la tierra: la formalización de la propiedad agraria en Colombia y la implementación de la RRI

El especial Desde abajo y con la tierra consiste en una serie de publicaciones que pretenden mostrar, desde una perspectiva interseccional, los resultados de los debates del semillero de investigación del proyecto Formalización de derechos de propiedad agraria e (in)seguridad: ¿una relación de doble vía? financiado por Colciencias. Estos debates giran en torno a la implementación de Reforma Rural Integral (RRI), y específicamente, lo relacionado con la formalización de la propiedad rural. Este espacio busca contribuir al debate informado, así como dar insumos a los tomadores de decisión del gobierno y a la opinión pública.

Formalizar la tierra, o cualquier bien inmueble en Colombia, implica registrar un título. Las personas que adquieren una propiedad inmueble, dentro del territorio nacional, deben dirigirse a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos para registrar el cambio de dueño y pagar el dinero correspondiente a esta diligencia. El problema de la formalización es que, como lo han hecho saber los investigadores del Observatorio (Peña, Parada & Zuleta, 2014), ciertos sectores de la población no pueden acceder a estos mecanismos porque no cuentan con la información necesaria sobre lo que deben hacer ni los recursos para hacerlo. A lo anterior se suma la forma en que está articulada la legislación y los intereses de algunos propietarios por evadir el pago de impuestos, que ha llevado a que exista un alto nivel de informalidad de la tierra (Peña, Parada & Zuleta, 2014). A su vez, esta situación ha traído consigo inseguridad en los derechos de propiedad, riesgo de despojo y/o bajo recaudo de impuestos en los municipios (citas)

La RRI se refiere a este problema de informalidad y crea un procedimiento para solucionarlo. No obstante, en Colombia ya se han implementado programas a nivel nacional y departamental con este propósito y sus resultados no han sido tan fructíferos. Desde 1991 hasta hoy los gobiernos de turno han desarrollado tres planes nacionales: Plan Nacional de Desarrollo -PLANTE- (1996-2004); Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y la Modernización de la Titulación Predial (1997-2007); y Programa Nacional de Formalización de la Propiedad de los Predios Rurales (2010-presente).

El PLANTE estaba encaminado a presentar alternativas económicas a cultivadores de coca, marihuana y amapola, a través de facilidades en acceso a crédito y saneamiento de la propiedad, entre otros. El Programa Presidencial por su parte se dirigía a dinamizar el mercado de tierras, que implicaba tener claros los derechos de propiedad, para poder realizar transacciones fácilmente. Mientras que el último Programa Nacional del 2010, buscaba promover acceso a la propiedad para, así, mejorar la calidad de vida de las comunidades rurales.

Estos programas de formalización implementados en Colombia están guiados, en general, por lo que Ubink et. al (2009) consideran el “paradigma tradicional”. Dicho paradigma se define por el supuesto de que los derechos de propiedad individuales mejoran el acceso a crédito, incrementan la capacidad de los propietarios para invertir en sus tierras y aumentan la confianza en dichas inversiones debido a que se reducen las posibilidades de perder las tierras a largo o mediano plazo.

Los campesinos, al tener la oportunidad de formalizar su tierra, se convierten en propietarios legítimos para el estado lo cual les da más garantías de protección frente a sus bienes. Los mencionados programas parten de la base de que la formalización tiene un impacto positivo en la economía del sector rural, en la medida que disminuyen la pobreza, dinamizan los mercados de tierra y, por ende, mejoran las condiciones socioeconómicas del campo. Así, desde el “paradigma tradicional” se asume una correspondencia entre la formalización y la inversión en el campo.

No obstante, dicho paradigma, que representa el caso colombiano y como se expondrá en nuestras entregas quincenales, es una muestra de lo que Fitzpatrick (2006) considera “el fracaso de los sistemas de propiedad del tercer mundo” (1047). En ellos, los reclamantes locales de derechos de propiedad desconocen o desatienden las reglas e instituciones legales, y recurren a sus propios sistemas normativos o coaliciones entre pares para regular los derechos de propiedad, particularmente cuando el Estado es débil u opresor. Según el autor (Fitzpatrick 2006), el “tercer mundo” se caracteriza por un pluralismo normativo y legal, donde se superponen derechos e intereses, acompañado de una fragmentación institucional del estado en agencias que compiten entre sí y a varios niveles.

A partir del seguimiento de los planes y programas de formalización hemos encontrado que en Colombia, la fragmentación de la institucionalidad puede evidenciarse en varios aspectos. Por un lado, el acceso a la información es limitado, ya que no existe información consolidada sobre los beneficiarios de los programas, ni un seguimiento del acceso a crédito ni a la asistencia técnica que se proponen en los programas. También hay inconsistencias entre las metas y los resultados, en las que, por ejemplo, el MinAgricultura tenía como meta formalizar para el periodo entre 2012-2014 a 50.000 familias en el Programa de formalización del 2010. Pero los resultados para el mismo periodo de tiempo muestran que se ha intervenido un total de 40 municipios. Por el otro, los cambios y la cantidad de entidades estatales que han estado a cargo de la ejecución de los programas, dificultan su seguimiento y continuidad en los programas de formalización.

Estos fenómenos, según Ubink et al (2009), se deben en su gran mayoría a que los programas no responden a las particularidades de los contextos locales. En este sentido, los autores proponen un “nuevo paradigma” que reconcilie las perspectivas estatales de naturaleza programática y nacional con propuestas locales. Es decir, reconocer las diversas formas de tenencia campesina de la tierra y una visión de la formalización como parte de una política integral de tierras, no como un fin en sí mismo.

Según este nuevo enfoque, que parte de la evidencia de países de África, Asia y Latinoamérica, los derechos de propiedad existentes en diversos países no siempre necesitan ser reemplazados con un nuevo régimen de propiedad. Esta consideración es válida, sobre todo, para países de África Sub-sahariana en los que se ha encontrado evidencia de sistemas de tenencia tradicionales que han garantizado relativa seguridad física y jurídica para los propietarios. Además, se requieren políticas alternativas a la formalización y que partan del reconocimiento de los conceptos y prácticas locales para el fortalecimiento de la seguridad en los derechos de propiedad.

Este “nuevo paradigma” constituye un marco de análisis para pensar los derechos de propiedad y los programas de formalización de la tierra en Colombia. Por eso, invitamos a nuestros lectores a seguir nuestras próximas entradas, en este espacio y en el blog “Con los pies en la tierra”, donde discutiremos cómo se pueden analizar y articular los procesos locales con las políticas de formalización. En ellos, hablaremos de algunos retos que enfrenta Colombia en materia de formalización, así como sus posibilidades.

Referencias

Fitzpatrick, Daniel (2006). Evolution and Chaos in Property Rights Systems: The Third World Tragedy of Contested Access. The Yale Law Journal, Vol. 115, No. 5 (Mar., 2006), pp. 996-1048.

Ubink, J. M., Hoekema, A. J., & Assies, W. (2009). Legalising land rights: Local practices, state responses and tenure society in Africa, Asia and Latin America. Leiden: Leiden University Press.

Peña Huertas, R. D. P., Parada Hernández, M. M., & Zuleta Ríos, S. (2014). La regulación agraria en Colombia o el eterno déjà vu hacia la concentración y el despojo: un análisis de las normas jurídicas colombianas sobre el agro (1991-2010). Revista Estudios Socio-Jurídicos, 16(1).